הגישה התכנונית לתפקידם של נחלים מחייבת שינוי מן היסוד
הכותב של הכתבה: שחר בוקמן
אולי זה נראה כמו לפני עידן עידנים, אך רק לפני מספר חודשים ניתכו עלינו גשמים עזים בפרקי זמן קצרים יחסית, נחלי החוף געשו, ושטחים רבים במישור החוף הוצפו. במדינה צפופה שרבות מערי החוף שלה נבנו על גדות מוצאי נחלים (נהריה, חיפה והקריות, חדרה, נתניה, תל-אביב-יפו ואשדוד) להצפות אלה יש מחיר כבד – ראשית כל בחיי אדם, ושנית בנזקים למבנים, לתשתיות ולקיום אורח חיים תקין.
המודלים האקלימיים מצביעים על מגמת הפחתה בכמות המשקעים הכללית הצפויה בישראל בעשורים הקרובים. עם זאת, ככל שהעולם מתחמם, עולה התדירות של אירועי גשם קיצוניים ואף עולה עוצמתם. כפי שמדגימים החורפים האחרונים, תופעה זו אינה שייכת רק לעתיד האקלימי שילדינו יחיו בו, אלא היא כבר נמצאת איתנו עכשיו, והיא צפויה להחמיר בשנים הקרובות ובעשורים הבאים. לכך יש להוסיף את צפיפות האוכלוסין ההולכת וגוברת במדינתנו הצפופה ממילא. לרוע המזל, מרבית האוכלוסייה מצטופפת דווקא באותם אזורים של מישור החוף, שמבחינה גאומורפולוגית הם המועדים להצפות. הגידול באוכלוסייה מחייב בינוי והרחבה של תשתיות, וכך הולכת וגדלה כמות השטח שבעבר היה מסוגל לקלוט את הגשם היורד עליו, וכיום הוא קרקע אטומה לחלחול הגשם התורמת נגר עילי לנחלים. מכל הסיבות הללו נוצר עומס על התשתית ההידרולוגית באופן המקטין את היכולת של המדינה להתמודד עם שיטפונות.
הפתרון המיידי, זה שהוביל את תפיסת ניהול נחלי ישראל בעשורים האחרונים, הוא להתייחס לנחלים כאל תעלות ניקוז שנועדו להוביל כמות מים גדולה ככל האפשר בזמן הקצר ככל האפשר לצורך פינוי כמויות המים מאגן הניקוז לים. פתרון זה הוכח כלא מספק ואף הרסני. יכולת הובלת המים טובה רק עד כמות מסוימת, ומעבר לה היא מוגבלת מבחינה הידרולוגית. כיום, עם החרפת הבעיה, יש לחפש את הפתרונות באפיקים אחרים – למצוא פתרונות לנגר המגיע מכל אגן הניקוז, ובייחוד במעלה האגן, כך שתפחת הגעת נגר עילי לנחלים. שינוי הגישה לא רק שיפתור את בעיית השיטפונות וההצפות, אלא אף יאפשר העשרה של מי התהום המתדלדלים, איגום מי גשמים ושיקום אקולוגי של נחלי החוף.
שינוי הפרדיגמה מחייב חשיבה מחודשת על תפקידם של הנחלים, על ניהול השטחים והנגר בכל אגני הניקוז ולא רק במרחבי הנחלים, בין אם בשטחים הפתוחים או בשטחים המבונים. הדבר מצריך היערכות שונה של מערכת התכנון שתסדיר את שימושי הקרקע באגני הניקוז ואת פעילותם של כלל הגורמים בהם.
ניהול ושימור נגר עירוני, הגדרת אזורים אסטרטגיים לשימור מים, פתרונות מבוססי טבע, בנייה משמרת מים, מתודולוגיה לניהול סיכוני שיטפונות, מרחבי השהיית נגר, מתן מעמד מיוחד לפשטי ההצפה – אלה ועוד בין מגוון הגישות החדשניות והפתרונות שפורסים לפנינו המשתתפים ברב-שיח שלפניכם.
כלים תכנוניים לצמצום שיטפונות ונזקיהם – ניהול משאב המים בתוכנית האסטרטגית לדיור ולניהול הנגר העירוני
כותבי מאמר זה:
תמר כפיר, מגי ברטן, ד"ר איריס ברנשטיין, רחלי קולסקי ושחר סולר
מִנהל התכנון
בשנים האחרונות אנו עדים לשינויים בשכיחות ובעוצמה של אירועי גשם חריגים. שינויים אלה, בד בבד עם פיתוח גובר ואיטום קרקע שאפשרה חלחול, יוצרים אתגר גדול במניעת הצפות, בין היתר על-ידי התמודדות עם שימור וניהול של מי הנגר במרחב העירוני והפתוח.
התכנון נדרש להיערכות מושכלת בתחום ניהול הנגר כדי לתת מענה הולם לאוכלוסייה הקיימת והעתידית, לחזק את חוסנן של הערים ולצמצם נזקים ברכוש ובנפש ואת הפגיעה במערכות אקולוגיות, במשק המים, באקוות ועוד, וזאת לנוכח תוספת הבינוי העתידית בישראל והאתגרים הצפויים עקב שינוי האקלים.
למערכת התכנון יכולת להשפיע על אופי הפיתוח בארץ, ועל כן מִנהל התכנון מוביל שני מהלכים עיקריים שנועדו להתמודד עם הסוגיה.
ניהול ושימור של נגר עירוני
במדינות המערביות מקובלת כיום גישת ניהול נגר הנקראת 'ערי ספוג' (Sponge Cities). הגישה מנסה לטפל בנגר כמה שיותר קרוב למקום היווצרותו, על-ידי השהיה, ויסות, איגום והחדרה. בגישה זו כל תוכנית אחראית לנהל כמה שיותר מהנגר הנוצר בתחומה כדי לצמצם את הנגר היוצא ממנה. האמצעים לניהול הנגר מגוונים, החל בגגות ירוקים (בעלי צמחייה) וכחולים (שמטרתם ויסות הזרימה של מי גשם הניגרים מהגג דרך המרזבים), דרך שימוש בשטחים ציבוריים ופרטיים פתוחים לטובת השהיה, אגירה, ויסות וחלחול של הנגר, וכלה באמצעי החדרה לתת-הקרקע.
כדי שניהול הנגר יתבצע באופן המיטבי, יש להתחשב בו כבר מתחילת תהליך התכנון, בראייה מתכללת ומשותפת של מכלול אנשי המקצוע המשתתפים בהליך. לאור האמור, מִנהל התכנון מוביל מהלך כולל שמטרתו קביעת מדיניות עדכנית לניהול נגר בהליך התכנון, וזאת דרך עריכת מסמך מדיניות ופרסום הנחיות תכנון מחייבות. השינוי המהותי המוצע הוא הגדרת יעד נפח נגר שתוכנית בנייה תצטרך לנהל כבר בשלב הראשוני של עריכתה (ראו סעיף ג' להלן).
מסמך המדיניות, העתיד להתפרסם בחודשים הקרובים, יכלול בין היתר את הנושאים הבאים:
- הגדרת מדיניות סדורה וכוללת לטיפול בנגר;
- תִקנוּן במינוחים מקצועיים, לרבות יצירת בנק נתונים אחיד לכמות גשם ולמקדמי נגר;
- הצעת כלי ייעודי – 'מחשבון נגר' – לחישוב נפח הנגר הנוצר בתחום תוכנית בנייה שמוגשת. החישוב מתבסס על ארבעה פרמטרים: שטח התוכנית, כמות גשם (מ"מ) ביממה, תכסית בינוי מוצעת וסוג הקרקע;
- הנחיות הידרולוגיות לחישוב ולשימוש במודלים;
- ארגז של כלים הידרולוגיים, הנדסיים ואדריכליים לניהול נגר בתכנון;
- ניתוח כלכלי של עלות-תועלת ניהול הנגר;
- תיקון הנחיות לנספח ניהול הנגר בתמ"א 1.
ניהול ושימור של משאב המים בתוכנית האסטרטגית 2040
התוכנית האסטרטגית 2040 [1] היא תוכנית פעולה שאינה סטטוטורית. מִנהל התכנון מקדם אותה בעקבות החלטת ממשלה לתוכנית אסטרטגית לדיור (החלטה 2457, מיום 2.3.2017). פרקי התוכנית עוסקים בדיור, בתעסוקה, בשטחים פתוחים ובתשתיות. בין מטרותיה: קידום תכנון איכותי, צופה פני עתיד ומכוון ביצוע תוך שאיפה לשוויון הזדמנויות; שימור משאבים, מערכות אקולוגיות וייעול השימוש במשאב הקרקע; העצמה וחיזוק העירוניות; חיזוק החוסן החברתי והכלכלי. תוכנית הפעולה מורכבת ממכלול של מהלכים ומשימות. הדגש אינו על תכנון פיזי בלבד, אלא על כלים נוספים ומשלימים לו.
לשטחים הפתוחים לסוגיהם תפקיד מרכזי בשימור משאב המים ובניהולו. אי לכך, פרק השטחים הפתוחים בתוכנית האסטרטגית מקדם שני מסלולי עבודה עיקריים בתחום זה:
א. שמירה על אזורים אסטרטגיים לשימור משאב המים והמגוון הביולוגי בשטחים הפתוחים כמנוף לחיי האדם, החקלאות והטבע. בתוך כך עוסק הפרק בעיגון שטחים אסטרטגיים למשאב המים ובשמירה על נחלים וסביבותיהם ומקווי מים לסוגיהם. בהיבט של משאב המים, המגוון הביולוגי הוא סנן טבעי למזהמים במים, ומקור עיקרי להעשרת המים במינרלים ובמזינים חיוניים לאדם (שאינם נמצאים במי התפלה ובקולחים מטהרים).
ב. אספקה של כלים ופתרונות תכנוניים לניהול מי נגר למיתון ולמזעור של נזקי שיטפונות, כגון:
- מתן הנחיות לתכנון בראייה אגנית, הרואה ברשת הנחלים, בטופוגרפיה ובתכסית הטבעית והבנויה תשתית בסיסית לתכנון בקנה מידה ארצי, אזורי ומקומי.
- עיגון הנחלים כישויות בעלות שטח ומתן הנחיות לתכנון הנחלים באמצעות כלים אקו-הידרולוגיים תוך התייחסות מערכתית לאפיק, לרצועת מגן, לרצועת השפעה ולפשט הצפה.
- קביעת נחלים ראשיים כמסדרונות אקולוגיים.
- מתן פתרונות להשהיה ולהחדרה של מים למניעת נזקי הצפות באמצעות פתרונות מבוססי טבע, המשולבים במערכות אקולוגיות מקומיות, והמאפשרים תפקודים נוספים ככל האפשר, בין היתר פעילות חקלאית.
- קידום "תשתיות ירוקות" ככלי תכנוני, המקשר בין שטחים פתוחים עירוניים וחוץ-עירוניים לאספקה של משרעת רחבה של תועלת לציבור, כולל צמצום שיטפונות. התשתיות הירוקות נחשבות בעולם לכלי מוצלח להבטחה של תועלת אקולוגית, חברתית וכלכלית במרחב העירוני והכפרי.
לסיכום, מעבר לכלים הקיימים, כגון תמ"א 1 ותוכניות אחרות, מִנהל התכנון רואה חשיבות רבה בניהול משאב המים ובשימורו באופן מתכלל ובכלל השטחים, הפתוחים והבנויים. אנו מלאי תקווה כי מימוש התוכניות המקודמות יעזור גם לצמצום נזקי שיטפונות וגם לשימוש יעיל ונכון במשאב המים לטובת כלל הצרכנים והמשתמשים.
מקורות
[1] מִנהל התכנון. התכנית האסטרטגית 2040.
כיצד ערוכה מערכת התכנון בישראל לטיפול בנחלים
כותב: מוטי קפלן – עורך תמ"א אחת. מוטי קפלן מתכננים בע"מ
הסוגיה העומדת על שולחן הדיונים – התייחסות מערכת התכנון בישראל לטיפול בנחלים – מקבלת משנה תוקף נוכח התרחישים העומדים לפנינו: תחזיות שינוי האקלים, שעל פיהן יגברו השכיחות והעוצמה של אירועי גשם, והמשך הבינוי בשטחים הפתוחים, המונע חידור לתת-הקרקע ולמי התהום. שילוב תרחישים אלה עשוי להביא לניתוב כמויות מים משמעותיות לנחלים, שאינם מסוגלים להעביר ספיקות כה גבוהות, והוא הגורם הישיר לשיטפונות ולהצפות.
כיצד נערך התכנון הארצי?
הביטויים להיערכות נמצאים בתמ"א אחת, תוכנית המתאר הארצית החדשה, המחליפה ומבטלת תוכניות מתאר ארציות שהתייחסו לשאלות אלה. אך נפתח במה שחסר בתמ"א אחת, ואף חסר בתמ"א 35 (תוכנית המתאר הארצית המשולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור) ובכלל במערכת התכנון הארצית.
תוכניות מתאר (בעיקר מחוזיות) מייעדות שטחים פתוחים לבנייה. המשמעות – כיסוי שטח פתוח, שהיה מסוגל להתמודד עם אירועי גשם קיצוניים ולקלוט את כל כמות המים היורדת עליו. יש לזכור כי שטח טבעי המכוסה צמחייה קולט את מי הגשמים, ואינו יוצר נגר וסחף (קיימים מקרים יוצאי דופן, שלא יידונו כאן). גם שטחים חקלאיים, בטיפול נכון, אמורים לספוג אליהם את כל כמות מי הגשמים היורדת.
כאשר השטח נאטם בבנייה, המים נשטפים במורד. תוכניות המתאר לסוגיהן ולדורותיהן ייעדו מאות אלפי דונם לבנייה, בלא שניתנה תשומת לב לשאלה – כמה נגר ייווצר עקב כך. בוודאי שלא נצפו שינוי האקלים ואירועי הקיצון – סופות גשמים רבות עוצמה – המחמירים את הבעיה.
סוגיה זו אמורה להדיר שינה מעיני מעצבי מערכת התכנון הארצית, ולתמוך בצמצום הבנייה בשטחים הפתוחים. הנימוק בדבר מניעת שיטפונות מצטרף לשורת נימוקים ארוכה, מסיבות אקולוגיות מובהקות: פגיעה במגוון ביולוגי, המסוגל להתקיים רק בשטחים פתוחים לסוגיהם, פגיעה בפוטנציאל לכידת פחמן, שאף היא מתקיימת בשטחים פתוחים, ונימוק שאינו מן השדה האקולוגי – שמירת חוזקן ויציבותן של הערים הוותיקות, שנחלשות ככל שמוצעות יותר חלופות מגורים הנתפסות כאטרקטיביות יותר (ראו מקרה מודיעין והחלשתן של רמלה, לוד וירושלים, שתושביהן נהרו אליה).
ומכאן נעבור לסקירת פרקי המים והנחלים בתמ"א אחת העוסקים בהגנה על משאבי המים ובכללם הנחלים [1, 2].
התייחסות למניעת נגר עילי ובנייה משמרת מים
ההוראה המרכזית בפרק המים היא: "תוכנית הכוללת תוספת שטח לבינוי, תכלול הנחיות לבנייה משמרת מים ולשימור וניצול מיטבי של מי הנגר העילי… ופתרונות לניהול ושימור נגר כגון: חידור לתת-הקרקע, הפנייתו מן השטחים הבנויים לשטחים פתוחים, השקיה, אגירה והפנייתו לנחלים… אמצעים והנחיות לצמצום נזקי נגר והצפות כתוצאה מפעולות הבינוי בתוכנית…".
ההנחיות מנוסחות בדייקנות. ראשית, הוגדרה תוכנית שיש בה פוטנציאל ליצירת נגר, ודרישה ממוסד התכנון לוודא כי התוכנית תכלול פתרונות להכוונת הנגר כך שתהיה תועלת בצידו (כגון חידור למי תהום, אגירה והשקיה) וממילא הפחתת שיעור הנגר במורד. נוסף על כך, הוגדרו אמצעים לצמצום נזקי הנגר והצפות בעקבות הבנייה.
ובהמשך: "…תוכנית היוצרת נגר עילי מחוץ לגבולותיה וסכנת הצפות… תחויב במסמך ניהול נגר עילי… ניתן לפטור ממנו אם סומנו שטחים חדירים למים בהיקף 15% משטח התוכנית או על-ידי התקנת אמצעים לחידור מי נגר לתת-הקרקע…"
יש לשים לב שתמ"א אחת אינה מבטאת את הרעיון הפשוט – צמצום הבנייה בשטח פתוח. זהו עניינה של מדיניות התכנון הארצית, שביטויה בתמ"א 35.
הגנה ישירה על הנחלים – הנחיות לתוכניות המשנות את משטר הזרימה העילי
הוראה מרכזית נוספת בפרק זה היא: "תוכנית הצפויה לשנות את משטר הזרימה העילי של הנחל, תוכנית ליישוב, לאזור תעשייה … לקווי תשתית, לדרכים ולמסילות, הכוללת בינוי ועבודות עפר הגורמים לכיסוי ולאיטום של השטח הפתוח … תוגש למוסד תכנון בצירוף מסמך ניהול נגר".
ההוראה למעשה "הוכפלה" מפאת חשיבותה, מנקודת המבט של היישוב הנבנה ומנקודת מבטו של הנחל. היא ביטוי לעיקרון מרכזי בפרק הנחלים, ולפיו נדרשת "ראייה כוללת של אגן ההיקוות, התייחסות להשפעות במורד הנחל ובמעלה". העיקרון מתבטא בהתייחסות לזרימות נגר מן המעלה, שבצורה בלתי מבוקרת עלולות להביא לפגעים – שיטפונות, הצפות, סתימת מאגרים ומוצאי ניקוז – ולשיבוש מערכות באגן ההיקוות.
בפרק הנחלים מופיע גם המושג "פֶּשֶט הצפה" שתכליתו לקלוט ספיקות שהנחל אינו מסוגל להעביר בשגרת הזרימה, ובו עדיפות ל"שמירת פשט ההצפה בטבעיותו".
התוכנית קבעה הגנה על מי התהום בסעיף "הגנה על איכות מי תהום – מניעת זיהום", וסומנו בו אזורים "בעלי חשיבות גבוהה מאוד להחדרה ולהעשרה של מי תהום, ובהם לא תאושר תוכנית בעלת פוטנציאל לזיהום מי תהום", כגון קווי דלק, קווי ביוב ראשיים ודומיהם. לצד זאת נקבעו אזורים בעלי מנעד רגישות שונה, שיותרו בהם תוכניות בעלות פוטנציאל זיהום, בהגבלות ובתנאים על פי רגישות האזור.
מקורות
[1] מוטי קפלן מתכננים בע"מ. תמ"א 1 (תמ"א אחת) – תכנית מתאר ארצית לישראל.
[2] מנהל התכנון. תמ"א 1 – תכנית מתאר ארצית.
הצפות חוזרות ונשנות ונחלים שהפכו לתעלות בטון – לא גזרת גורל
הכותבים:
ד"ר ג'ניה גוטמן וערן אטינגר
האגף לשימור קרקע וניקוז, משרד החקלאות ופיתוח הכפר – גוף המטה של רשויות הניקוז בישראל
שיטפונות והצפות הם תופעות טבע. אי אפשר להימנע מהם כליל, אולם ניתן לצמצם מאוד את הנזקים שנגרמים מהם, שכן הם תוצאה של פעילות הפיתוח וההתיישבות האנושית, המתעקשת להתמקם סמוך לערוצי הנחלים ולפשטי ההצפה הטבעיים.
במדינה הולכת ומצטופפת, ובשל משבר האקלים, נדרש שינוי פרדיגמה יסודי בדרך שאנו מתכננים ומפתחים את היישובים והתשתיות, ואת האופן שאנו חושבים על מערכת הנחלים ומתייחסים אליה. על מערכת התכנון והפיתוח לראות את מערכת הנחלים כתשתית יסוד לתכנון. על האזורים הבנויים לשמר כמה שיותר נגר עילי בשטחם, ובמרחב השטחים הפתוחים יש לשמור על התשתיות החיוניות לניהול הנגר העילי: נחלים, פשטי הצפה ואזורי חלחול. באזורים אסטרטגיים אלה הפיתוח חייב להיות משני ונספח לשימוש העיקרי שהוא ניהול הנגר.
כאשר הפתרון ההגיוני – שימור המערכת הטבעית ושימוש בה כפתרון ניקוזי – אינו מתממש, אנו נדרשים לפתרונות טכניים והנדסיים שבמרכזם הפיכת הנחלים לתעלות. אכן, עד לאחרונה, כך עבד הממשק בין תכנון לניקוז: גורמי הפיתוח ומהנדסי הניקוז תכננו ופיתחו את המרחבים העירוניים תוך יצוא הנגר העודף למערכת הנחלים, ורשויות הניקוז נאלצו לקדם מפעלי ניקוז הנדסיים, תוך איבוד הערכים הסביבתיים והחברתיים של הנחלים. במקרים רבים גם התפקוד הניקוזי אבד עם הזמן, וכשל תעלות הבטון של הגעתון והאיילון להוליך את כמויות המים מוכיח זאת.
בשנים האחרונות מתרחשת תמורה של ממש. נוכח נזקי ההצפות ההולכים וגוברים, לחצי הפיתוח ולעיתים בלימה של פיתוח בהיעדר תשתית ניקוז, ובצד זאת ההבנה הגוברת בדבר חשיבותה של מערכת הנחלים כנכס סביבתי וחברתי יקר, גברה מאוד נכונותם של גופים – ממשלתיים, מקומיים ומהחברה האזרחית – לשתף פעולה. שיתוף הפעולה נערך בין השאר במסגרת מיזם "הגישה האגנית המשלבת", שמוביל האגף לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות.
חלק מרכזי במסגרת המיזם האגני הוא פיתוח של מתודולוגיה חדשה לניהול סיכוני שיטפונות. מדובר במתודולוגיה ארצית, עם גמישות אגנית, המתבססת על אבני היסוד של הדירקטיבה (הנחיה מחייבת) האירופית לניהול סיכוני שיטפונות [1], אך עם מספר שינויים והתאמות ייחודיים לישראל, וזאת תוך יישום העיקרון של קבלת החלטות מבוססת מידע:
- דגש על העתיד בצד ניסיון העבר: התאמה לצפי גידול האוכלוסין, לפיתוח המואץ ולשינוי האקלים; תהליכי תכנון מקבלים שימת לב יתרה; לימוד היסטוריית השיטפונות וההצפות;
- דגש על עקרון המניעה: שימור תשתית הנחלים ופשטי ההצפה הטבעיים – תחילה;
- מידע הנוגע לכדאיות כלכלית ואקולוגית והצעת פתרונות שתועלתם מוכחת.
המתודולוגיה הישראלית לניהול סיכוני שיטפונות והצפות מדגישה את היתרון המשמעותי שקיים בארץ, והוא עצם קיומם של גופים אגניים – רשויות הניקוז והנחלים – ששטח השיפוט שלהם נקבע על-ידי הטבע ולא על-ידי חלוקה פוליטית שרירותית. המתודולוגיה מדגישה את הצורך הדחוף בחיזוק הממשק בין רשויות הניקוז והנחלים – המכירות היכרות אינטימית את השטח שהן אמונות עליו – לבין מוסדות התכנון והפיתוח ברמה האזורית והלאומית. במסגרת זו מודגש גם הצורך הדחוף בגישור בין השפה התכנונית לבין שפת ההידרולוגיה והניקוז.
גיבוש המתודולוגיה הארצית פוגש יוזמות מקבילות העולות מהשטח ומגורמים נוספים:
מִנהל התכנון מקדם מסמך מדיניות לניהול נגר עירוני, שאם יהפוך למחייב, עתיד לחולל מהפכה בניהול הנגר העירוני (ראו עוד בגיליון זה).
רשויות הניקוז מקדמות בשנים האחרונות ביוזמתן מהלכים שמוטמעת בהם הגישה של פתרונות מבוססי טבע (nature-based solutions), וזאת בממשק הדוק עם מוסדות התכנון. דוגמאות מובהקות לכך הן תוכנית האב למרחב הנחלים של רשות ניקוז שורק-לכיש, ותוכנית האב האגנית של רשות ניקוז ונחלים קישון. תוצרי הראשונה מוטמעים בימים אלה בתוכניות מתאר כוללניות המקודמות במרחב שורק-לכיש, ואילו תוצרי האחרונה הוטמעו בתוכנית "שער המפרץ" של רשות מקרקעי ישראל, ואתרי הוויסות שלה בנחל סומך ושפרעם כבר הגנו בהצלחה רבה על מרחב הקריות בחורף האחרון.
חשוב שנזכור, בתסריט "עסקים כרגיל", שבו כל גורם ובעל עניין פועל לבדו והפיתוח ממשיך להתעלם ממערכת הנחלים הטבעית, טרגדיות בנוסח הצפות הגעתון בנהריה בחורף 2020 יתרחשו שוב. למרות זאת, זו אינה גזרת גורל: שיתוף פעולה הדוק בין בעלי העניין והבנה מצד מערכת התכנון והפיתוח כי מערכת הנחלים בישראל היא תשתית יסוד לתכנון, טומנים בחובם הבטחה גדולה לצמצום נזקי הצפות, לשימוש במי השיטפונות כמשאב ולהצלת הנחלים בישראל.
מקורות
[1] European Commission. The EU Floods Directive.
מרחבי השהיה – בלמי הזעזועים של הטבע
מחבר: אבי אוזן – אקולוג בתי גידול לחים, רשות הטבע והגנים
נחלים, אולי להבדיל מכל אלמנט נופי אחר, הם בחינת הכרח בכל שימוש קרקע העולה על הדעת. מי הגשם זקוקים לנתיב כזה או אחר, בין אם מדובר בעיר, בפארק תעשייה, במטע, בשדה חקלאי או בשטח טבעי. עוצמתם ותדירות חזרתם של אירועי הצפה עקב שיטפונות ילכו ויגברו רק מעצם הגידול הטבעי בבינוי ובפיתוח, גם ללא שינוי משמעותי באקלים השורר. נחלי ישראל מטופלים במסגרת שני חוקים, חוק התכנון והבנייה וחוק הניקוז. עולמות התוכן והליכי התכנון של שני החוקים מתנהלים במקביל, עם נקודות ממשק מעטות שמיקומן בתהליך כולו מקשה על תכנון מתכלל (ראו הרחבה בגיליון זה).
מה הבעיה בעצם?
את הארץ חוצה קו פרשת מים אחד המפריד בין הניקוז המזרחי (מערכת הירדן והכינרת, ים המלח, הערבה ומפרץ אילת) לניקוז המערבי (נחלי החוף המתנקזים לים התיכון). ניתן לחלק את הנוף בתחומי הניקוז המערבי לשלוש חטיבות עיקריות: ההר, השפלה-העמקים ומישור החוף.
מישור החוף, שבאופן טבעי הוא האזור שהנחל מציף בו את סביבותיו, כבר בנוי או מיועד לבנייה. מכיוון שחלק ניכר מהשטח הבנוי נמצא בתוך פשטי הצפה פעילים, לא ניתן לנהל בו את הנגר, אלא בעיקר להתאים את התשתית להצפות בלתי נמנעות ולהתגונן מפניהן.
באזורי ההר השיפועים החדים וסוג המסלע מקשים על השהיית נגר יעילה, אך ה"קפלים" בפני השטח (ערוצים וגאיות) יוצרים שטח פנים גדול, ולכן ניתן להחדיר בהם ביעילות רבה את תוספת הנגר הנגרמת מכיסוי באספלט ובבטון של מחשופי הסלע האופייניים להר. היות שחלק ניכר משטח זה נמצא בשליטת הרשות הפלסטינית, היכולת של מוסדות התכנון הישראליים להשפיע עליו מוגבלת.
חטיבת הנוף העיקרית שניתן להשפיע בה על ניהול הנגר היא השפלה-עמקים, והיא תכונה להלן מרחבי השהיה. אלה אזורים בעלי שיפוע כללי מתון (עד 2%), המאפשר להשהות בהם נגר בקלות יחסית. תכונה זו של מרחבי ההשהיה היא בחזקת הון גאוגרפי עבור ניהול הנגר באגן ההיקוות.
למה צריך מושג חדש? לעיתים, גם המובן מאליו ראוי שייאמר ויינתן לו שם. נכון להיום, לא נמצאת על שולחן הדיונים של מוסדות התכנון החלוקה הבסיסית של: הר, שפלה-עמקים, מישור החוף. כפועל יוצא מכך, אין התייחסות שונה לאופי הייחודי של כל חטיבת נוף, וההנחיות באשר לשימור הנגר אחידות. כך, ניתן למצוא תוכניות בינוי לתחום של פֶּשֶט הצפה על קרקעות כבדות, שהוראות הטיפול בנגר העילי והניקוז בהן לוקות בחסר. למשל, יש בהן הנחיות לחיבור לניקוז העירוני, להחדרה ולחלחול, תוך התעלמות מהעובדה שבסבירות גבוהה מערכת הניקוז העירונית תהיה בתפוסה מלאה והקרקע ברוויה מלאה, כך שהחדרה כלל לא באה בחשבון.
מטרתו של המושג היא להבדיל את מרחבי ההשהיה מההר ומהחוף, ולהקדיש להם חשיבה ומערך של כלים תכנוניים, הנדסיים, סטטוטוריים ואקו-הידרולוגיים ייחודיים להם. מרחבי ההשהיה אינם אזורי אל-געת, והם אינם אמורים להטיל מגבלות על הפיתוח והחקלאות, אלא רק לכוון אותם כך שישַמרו ככל הניתן את ההון הגאוגרפי שאצור בהם. מרחבי ההשהיה אינם יציר סטטוטורי, אלא גאוגרפי. הם אינם ייעוד קרקע או שימוש קרקע, אלא הזמנה לחשיבה אחרת – חשיבה שתאפשר למוסד התכנון לשקול שיקולים מחוץ לקו הכחול של התוכנית, ולרשות הניקוז לחרוג מהחשיבה הלינארית המאפיינת מפעלי ניקוז.
הדוגמאות לכלים ולחשיבה רבות ומגוונות. דוגמה טריוויאלית, אך כזו שיכולה להשפיע באופן ניכר על ניהול הנגר, היא מעבירי המים מתחת לכבישים ולמסילות. בחשיבה הנוכחית מעבירי מים אמורים להעביר את ספיקת התֶכֶן שנקבעה עבור מקטע הנחל שבמעלה. בחשיבה שמתייחסת למרחבי השהיה, מעבירי המים הללו יכולים לתפקד כשערי ויסות הנסגרים ונפתחים בהתאם להערכות בדבר חומרת הנזק בכל אחת מהאפשרויות.
דוגמה נוספת לחשיבה חדשה היא אקסיומת הגדלת כושר ההולכה. הגדלת כושר ההולכה של נחלים היא עדיין הפרקטיקה המקובלת כפתרון להגנה מפני הצפה. בחשיבה המתייחסת למרחבי השהיה, מערכת השיקולים בדבר הגדלת כושר ההולכה משתנה. ייתכן, שהרמת רום הפיתוח או הצפה בתדירות נמוכה של שטח תימצא עדיפה על פני הגדלת כושר ההולכה של הנחל הסמוך. ההגדלה אולי תיתן מענה מקומי, אך תחמיר את המצב במורד. עבודה הבוחנת ניהול סיכוני הצפה, המתבצעת בימים אלה ברשויות הניקוז בהובלת משרד החקלאות (ראו עוד בגיליון זה), תיתן למוסדות התכנון מושג לגבי " מחיר ההצפה או מניעתה, וכך תתאפשר קבלת החלטות מודעת ומושכלת.
ומה לגבי הנחלים הזורמים דרך מרחבי ההשהיה? נחלים אלה (במובנם הרחב ביותר), שחלק מהם עדיין זורם בשטחים פתוחים, יקבלו רצועת נחל רחבה ככל הניתן. זאת, מתוך הבנה שמרחב הנחל הוא המקום העיקרי שניתן להפעיל בו כלים לוויסות ולהשהיה של נגר שכבר נוצר. הרחבה זו תאפשר לנחל לשקם את מאפייניו הטבעיים, וכך ישתפרו תפקודו האקולוגי ושירותי המערכת הנגזרים ממנו. אם נאפשר לנחלים לנהוג על פי דרכם, הם יוכלו לספוג ולצמצם את הנזקים מהצפה ומשיטפונות ואת הפגיעות בנפש.
הממשק בין רשויות ניקוז ונחלים לבין מערכת התכנון
המחברת של מאמר זה: דנה טבצ'ניק – מנהלת פרויקט שיקום נחלים, החברה להגנת הטבע
רשויות ניקוז ונחלים הן גופים סטטוטוריים עצמאיים, ולהן הסמכויות המשמעותיות ביותר בהתמודדות עם שיטפונות ומניעת הצפות בישראל. מ-1997 פועלות 11 רשויות ניקוז ונחלים בפריסה ארצית מלאה, מתוקף חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות. בשנת 2003 הוטלו עליהן שתי סמכויות מחוק הנחלים והמעיינות: א. קביעת תוואי לנחל; ב. שמירת הנוף ומתנות הטבע לאורך הנחל בשתי גדותיו. הצו ניתן במטרה להגביר את הפעילות הסביבתית של רשויות הניקוז בתחומי הנחלים ואגני ההיקוות ולשפר את התיאום בין פעילות הניקוז וניהול הנגר לבין שמירה על ערכי הטבע, הנוף והסביבה. בעקבות זאת יש לרשויות הניקוז תפקיד מרכזי בתכנון ובניהול של שטחים פתוחים, ראייה רחבה בניהול הנגר בכל אגן היקוות ויכולת תכנונית לניהול נגר נכון במעלה האגן ובמורדו.
המציאות המתוארת בהקדמה למדור מדגישה את הצורך הדחוף בראיית רשויות הניקוז כגורם מקצועי ומשמעותי, שלו הסמכות לתכנון ניהול הנגר במדינה.
כיום תוכניות לנחלים מקודמות בשני ערוצים מקבילים שההשקה ביניהם מוגבלת מאוד: ערוץ פיתוח תוכניות מתאר שונות וניהול נגר שמקדמים מוסדות התכנון, ורשויות הניקוז מודרות ממנו, וערוץ של תוכניות ניקוז שמקדמות רשויות הניקוז, ומערכת התכנון מודרת ממנו. האתגר הוא לחבר ככל הניתן בין אותם קווים מקבילים.
בערוץ הראשון, תוכניות מתאר מחוזיות ותוכניות לנחלים מקודמות במסגרת מנהל התכנון, ומובאות לידיעת רשויות הניקוז רק לאחר גיבושן ולשם קבלת ייעוץ בלבד מטעמן. רשויות הניקוז נתקלות לעיתים קרובות בתוכניות המקודמות במנהל התכנון שפיתוחן יהיה משמעותי להצפות באגן ההיקוות.
במקרים נדירים לרשות הניקוז יש אפשרות לגייס איש צוות נוסף שישמש משקיף בוועדת התכנון המחוזית, ויידע אותה על תוכניות המקודמות במנהל התכנון. או אז יש ביכולתה לקיים דיון לשינוי התוכנית במידת הצורך בשלבים מוקדמים שלה.
בערוץ השני, במקביל להליך התכנוני ובמנותק ממנו, רשויות ניקוז ונחלים מקדמות תוכניות ניקוז שלא על פי חוק התכנון והבנייה, אלא על פי חוק הניקוז. במקרה כזה צריכים לאשר את התוכנית לפחות חלק מהגורמים הבאים, אם לא כולם: רשות הניקוז עצמה, ועדת שיפוט, ועדת התנגדות, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ועדת שיפוט הנדסית שממַנה המועצה הארצית, ושר החקלאות. קידום התוכניות בערוצים מקבילים הוא פתח לתקלות: לשוני גדול בין תוכניות של רשויות הניקוז השונות, לחוסר תיאום בין תוכניות קיימות לכאלה המקודמות, לבזבוז משאבים לתכנון תוכניות דומות, לאי-התאמה לתוכניות אב של רשויות הניקוז ולקשיים בביצוע התוכנית. הקשיים מופיעים למשל כאשר דרגים מקצועיים, שלא היו מודעים להליך שנוהל בפני מוסד התכנון, מגלים בשלב מאוחר מדי כי נקבעו פתרונות ניקוז שאינם מיטביים, כגון פתרונות מקיימים לנחל ולסביבתו. כמו כן, תוכניות מפעל הניקוז, שמוגשות על פי חוק הניקוז, מבוססות לרוב על גישה ניקוזית חד-ממדית שמטרתה רק הגדלת יכולת ההזרמה של הנחלים והסדרתם. עד כה הוועדות המחוזיות בחנו תוכניות ניקוז בכלים חסרים, ללא הבנת מבנה אגן ההיקוות וללא ידע על פתרונות מקיימים שאינם כוללים רק פתרונות הנדסיים למניעת הצפות. לכן, תוכניות אלה ממשיכות להיות מאושרות גם אם אינן מקדמות פתרונות עדכניים ומקיימים וגם אם לא מוטמע בהן ידע חדש לקידום פתרונות להצפות בישראל. כיום יש לבחון את אופן אישורן של תוכניות הניקוז מחדש, וזאת לאחר אישור תמ"א 1 שהגדילה את סל הכלים הניתן לוועדות המחוזיות, בדגש על ניהול הנחלים, כך שניתן לקדם שינוי תודעתי-תכנוני שיש לו משמעויות פיזיות של תפיסה ושמירה על שטח.
בשנתיים האחרונות מוביל משרד החקלאות בשיתוף עם גורמים רבים – המשרד להגנת הסביבה, רשות המים, רשויות הניקוז, רשות הטבע והגנים, רשויות מקומיות, החברה להגנת הטבע, קק"ל וגורמי חברה אזרחית נוספים – ועדת היגוי שמטרתה לגבש תוכנית פעולה להפיכת רשויות הניקוז לרשויות אגניות. תהליך זה יכלול, בין היתר, העברת סמכויות נוספות לידיהן, לדוגמה באכיפה, בניהול השטחים הפתוחים ובניהול הנגר באגני ההיקוות. חלק מרשויות הניקוז קידמו ויקדמו בעתיד תוכניות אב אגניות שישאפו להטמיע עקרונות כלליים בבסיס תהליך קבלת ההחלטות באשר למרחב ההשפעה בניהול הנגר באגן. חשוב לציין כי פרק הנחלים בתמ"א 1 מייצג גישה חדשה, הרואה בנחלים מרחב חשוב ואף ציר מרכזי בתכנון תוכניות (ראו עוד בגיליון זה).
לאור כל זאת נדרשים שלושה צעדים. ראשית, על מערכת התכנון, האמונה על הסדרת שימושי הקרקע, לאפשר לרשויות הניקוז תפקיד משמעותי בקבלת ההחלטות בקידום תוכניות אסטרטגיות ותוכניות מתאר המשפיעות על ניהול נגר ברמה אגנית. לרשויות הניקוז, שאימצו גישה אגנית וגישה מקיימת השואפת למתן פתרונות טבעיים להצפות, הכלים והיכולת להוות גורם מרכזי בהתמודדות עם אתגרי ההצפות וניהול הנגר במדינה. צורך חיוני בהקשר זה הוא קידום תוכניות אב אגניות על-ידי רשויות הניקוז ואימוצן על-ידי מערכות התכנון.
הצעד השני הוא הגברת התיאום בין תוכניות ניקוז למערכת התכנון בהנחיות מחייבות. יש לתאם ולסנכרן את המהלכים השונים, המקודמים בידי רשויות הניקוז, מִנהל התכנון ורשויות שונות, העוסקים בניהול נגר, בבנייה משמרת נגר, בבנייה על פשטי הצפה ועוד.
הצעד ההכרחי האחרון הוא לחייב תוכניות המקודמות כיום לפרט בהוראותיהן את האמצעים להגנה בפני הצפות ולטיפול בנגר העילי, לרבות בנייה משמרת נגר ופתרונות מבוססי טבע (nature-base solutions). מדיניות התכנון כיום (על פי פרק השטחים הפתוחים בתוכנית האסטרטגית של מִנהל התכנון) מכוונת לתפקודים רב-מערכתיים של השטחים הפתוחים ובפרט של מרחב הנחל וסביבותיו, ומועידה להם תפקיד משמעותי בתוך מערך השטחים הפתוחים. היות שכך, חשוב שהתוכנית תפרט בהוראותיה את האמצעים הללו.
מיתון שיטפונות באמצעות הובלה לים או פתרונות במעלה – אגן נחל איילון כחקר מקרה
מחבר: חמי שטורמן – מתכנן מחוז תל-אביב, המשרד להגנת הסביבה
התוכנית להקמת מסילת רכבת רביעית בתעלת איילון שאושרה בוועדה לתשתיות לאומיות (תוכנית לתשתיות לאומיות [תת"ל] 33, יולי 2018), נדרשה לספק פתרונות לניהול הנגר העילי באגן נחל איילון. בהחלטותיה עיגנה הוועדה תפיסה כוללת של ניהול נגר בראייה אגנית, שלפיה יש להבטיח ביצוע כל הפתרונות לאיגום ולשימור של הנגר במעלה אגן ההיקוות, ורק לאחר מכן ובמידת הצורך יש לקדם פתרונות במורד. השהיית הנגר במעלה תגדיל את פוטנציאל ההחדרה והעשרת האקוויפר, ותקטין משמעותית את ההסתברות להזרמת מים עתירי סחף, פסולת ותשטיפים, ואת הסיכון להצפות בנתיבי איילון.
בימים אלה חברת נתיבי איילון ועיריית תל-אביב–יפו מקדמות את פרויקט המובל לים. בפרויקט מוצע להסיט את מי האיילון ביציאה משטחי פארק אריאל שרון ומקווה ישראל באמצעות מנהרה שתוביל את המים דרך שכונות דרום-מערב תל-אביב למוצא חדש באזור מדרון יפו. פתרון זה אומנם הוצג במסגרת תת"ל 33, אולם הוחלט כי ביצועו יקודם רק לאחר השלמת פתרונות השהיה ואיגום של נגר בשטחי פארק אריאל שרון ומקווה ישראל, שיפורים בתעלת איילון הקיימת והקמת מאגרי ריסון והחדרה במאגר משמר איילון ובמחצבות נשר ומודיעין במעלה.
למרות הראייה האגנית הכוללת המתבטאת בהחלטות הוועדה לתשתיות לאומיות והיתרונות הסביבתיים המובהקים החליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה על הכנת תוכנית לפרויקט המובל ולקבוע תנאים למתן היתרים בתחומה (על פי סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבנייה).
החלטה זו, שהמשרד להגנת הסביבה וארגוני הסביבה התנגדו לה, משקפת במידה רבה את משבר האמון שנוצר בין הרשויות המקומיות לבין מוקדי קבלת ההחלטות ברמה הארצית שאנו עדים לו בשנים האחרונות. ראש עיריית תל-אביב–יפו תובע את קידום המובל מבלי לחכות לפתרונות במעלה מחוץ לתחומי מחוזו, וזאת בניגוד למתווה שקבעה תת"ל 33 שלפיו המובל לים יהיה שלב אחרון בתהליך לאחר שמוצו כל השלבים הקודמים.
המשרד להגנת הסביבה הציג במהלך הדיון לאישור ההכרזה על תוכנית המובל פתרון נוסף לריסון ולוויסות של הנגר העילי בתעלת איילון על בסיס עבודה מקצועית עדכנית שכללה מדידה ומידול של כלל התעלה. העבודה בוצעה באמצעות חברת DHV בשיתוף ייעוץ מחו"ל מ-DHV דרום אפריקה. במסגרת העבודה נעשתה מדידה של כלל התעלה כפי שנבנתה בפועל (מדידת As Made) ונאספו נתוני מדידה של התעלה מהמעלה ועד המורד לירקון ממקורות שונים, בין היתר מנתיבי ישראל, מנתיבי איילון ומנת"ע. בהמשך הופעל מודל הידרולוגי לבדיקת זרימת הנגר בתעלה בתרחישים שונים של הגדלת חתך הזרימה. הממצאים מצביעים על אפשרות להגדלת חתך הזרימה בתעלת איילון, לרבות במובלים מתחת למסילות ולכבישים הקיימים, כך שניתן יהיה להעביר ספיקה גבוהה יותר בתעלה מבלי שתעלה על גדותיה. ביצוע חלופה זו ייתן מענה בסבירות גבוהה (ביחד עם ביצוע מאגרי ריסון הנגר במעלה) לאירוע הצפה של אחת ל- 100 שנה וזאת ללא הצורך במובל לים. יתרה מזו, הגדלת חתך הזרימה בתעלת איילון תשפר משמעותית את יכולת ניקוז הנגר העילי המגיע מהערים רמת גן, גבעתיים, תל-אביב וחולון והמנותב לתעלת איילון.
הסטת מי האיילון למוצא חדש בים באזור מדרון יפו עלולה לפגוע במערכות אקולוגיות ימיות, בטבלאות הגידוד וברכסי הכורכר הנמצאים במים הרדודים בקרבת החוף. אחת מהטבלאות היא שמורה ימית מאושרת, ואחרת כבר נפגעה בעבר מפסולת שהושלכה לים במהלך ייבוש מדרון יפו ומשוועת נואשות לשיקום. אנו מודעים לצורך הגובר ביצירת מענה לשינוי האקלים ולנזקי ההצפות שהולכים ומתגברים, אולם סבורים כי בהתחשב בתועלת הסביבתית המתבטאת בהחלטות הות"ל ובהתחשב בפוטנציאל הפגיעה הסביבתית באזור מדרון יפו יש לבחון תחילה את הגדלת כושר ההולכה של תעלת איילון טרם קידום פתרונות אחרים.
תוכנית המובל תלווה, בהתאם להחלטת הועדה המחוזית, בתסקיר השפעה על הסביבה. תפקידו של התסקיר, שעל הנחיותיו אנו עמלים בימים אלה, לספק תשתית עובדתית ולבחון לעומק את ההשפעות הסביבתיות של החלופות השונות, בין היתר בתעלת איילון. במקביל לקידום התוכנית וכדי להבטיח מענה מיטבי ובראייה כוללת לפתרון הניקוז ועודף הנגר ישנה חשיבות יתרה לקידום תכנון וביצוע של הפתרונות להשהיה ולהחדרה של מי הנגר במאגרים ובמחצבות במעלה נחל איילון, כפי שנקבע גם בהחלטות לאישור תת"ל 33 ובפרט לנוכח השפעת שינוי האקלים הגורם להקטנת משך אירועי גשם ולעלייה בעוצמתם.
המקור – כתב העת "אקולוגיה וסביבה", www.magazine.isees.org.il
